建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機制，是預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風險的有效保障。黨中央、國務院高度重視跨區(qū)域流域環(huán)境應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設工作。為有效預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風險，經(jīng)國務院同意，生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合編制了《關于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》明確了流域突發(fā)水污染事件中上下游的責任，提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控機制的重點任務，將為有效保障我國流域水生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮重要作用。
一、我國突發(fā)水污染事件形勢嚴峻
近年來，全國各類突發(fā)環(huán)境事件中，涉水突發(fā)環(huán)境事件占一半以上。隨著風險防控和應急管理力度的逐年加大，突發(fā)水污染事件的總體數(shù)量呈明顯下降趨勢，但頻次仍然很高。具體有以下特點。
一是突發(fā)水污染事件處置難度高、造成生態(tài)環(huán)境損害的幾率大。突發(fā)水污染事件處置經(jīng)常面臨地勢險峻、水文條件復雜等狀況，污染物進入水體后難以控制，圍堵攔截、投藥降污等措施難以按照預期發(fā)揮作用，可溶性污染物最終大多依靠稀釋達標，油類等不可溶污染物回收效率不足20%，水污染事件應急處置面臨極大挑戰(zhàn)。由于污染物難以控制和清除，水污染事件極易造成生態(tài)環(huán)境損害。2015年甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，應急處置歷時67天才達到地表水持續(xù)穩(wěn)定達標，造成部分地區(qū)地下水受到影響，257畝農(nóng)田遭受污染，直接經(jīng)濟損失達到6120.79萬元；2018年河南淇河污染事件，危及下游丹江口水庫水質(zhì)和南水北調(diào)沿線1.3億人飲水安全。
二是突發(fā)水污染事件多跨界、易引起糾紛。突發(fā)水污染事件由于污染物遷移擴散速度快、圍堵攔截困難，經(jīng)常造成跨界污染。同時由于未建立上下游協(xié)商、賠償機制，極易引起糾紛。2018年由于受臺風引起的特大暴雨洪災影響，安徽和江蘇省界新汴河團結(jié)閘、新濉河枯河閘全流量泄洪，下游江蘇省洪澤湖溧河洼入湖口附近區(qū)域出現(xiàn)養(yǎng)殖魚蟹大面積死亡，引發(fā)公眾和媒體廣泛關注。
二、印發(fā)《指導意見》意義重大
（一）是落實《水污染防治法》等要求的具體舉措。《水污染防治法》要求“有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”；《水污染防治行動計劃》要求“健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制”，“流域上下游各級政府、各部門之間要加強協(xié)調(diào)配合、定期會商，實施聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動、信息共享”。《指導意見》以有效預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風險為目標，推動跨省流域上下游加強協(xié)作，建立突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制，明確上下游責任和任務，是對《水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等的深入貫徹和落實。
（二）有助于改善水污染事件防控難的現(xiàn)狀。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政區(qū)域及多層級政府，在政府間未有效建立聯(lián)動機制的情況下，存在預警難、通報不及時和協(xié)調(diào)機制不暢等突出問題。例如，在甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件中，由于上游未能準確研判預警污染擴散趨勢、未及時向下游通報事件信息，導致下游未及時采取有效的污染攔截措施、未開展充分的應急準備，造成污染范圍不斷擴大并一度威脅到市級集中式飲用水水源地安全。針對以上具體難題，《指導意見》提出了加強研判預警、強化信息通報及相應的細化措施，通過聯(lián)合會商，提前做好生態(tài)環(huán)境風險隱患排查治理、應急物資儲備等工作，明確信息通報責任主體和對象等，能夠有針對性地改善跨省水污染事件防控難的現(xiàn)狀。
（三）有利于提升水污染事件應對措施的精準度。《指導意見》從事前預防、事中應對、事后管理全過程提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控的重點任務，有助于促進跨界水污染事件制定精準、科學的應對措施。聯(lián)合監(jiān)測、科學攔污控污、協(xié)同污染處置等措施已在實踐中被證明對優(yōu)化事件處置效果有積極作用。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“6·24”銻污染事件、陜西省寧強縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，上下游通過制定聯(lián)合監(jiān)測方案，統(tǒng)一監(jiān)測斷面、方法和頻次，開展聯(lián)合監(jiān)測，準確反映污染狀況，為科學制定處置方案提供了科學依據(jù)；通過上游斷源控污、下游快速響應、聯(lián)合水利調(diào)度等協(xié)同處置行動，達到了最優(yōu)處置效果。
（四）有助于降低水污染事件可能造成的影響。在跨界水污染事件中，常常由于信息報告不及時、責任不清推諉扯皮等原因貽誤處置先機，造成污染態(tài)勢不能及時有效遏制、污染范圍擴大。建立聯(lián)動機制，通過強化信息通報、厘清上下游職責、明確責任主體，將協(xié)調(diào)溝通和信息共享機制化常規(guī)化，能夠保障及時有效地開展先期處置，提高跨省應急處置的聯(lián)動效果，避免因信息不暢或有關部門互相推諉責任而造成更加嚴重的事件后果。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“9·4”砷污染事件中，韶關市生態(tài)環(huán)境局在事發(fā)后，按照兩市簽訂的《關于建立邊界應急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》，立即向湖南省郴州市生態(tài)環(huán)境局進行通報，要求采取相應措施，保障過境水質(zhì)達標。經(jīng)過湖南、廣東兩省相關部門協(xié)調(diào)配合，有效遏制了更大的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。
（五）有利于及時補償、賠償下游受害區(qū)域。在跨省界水污染事件中，下游區(qū)域往往是“城門失火殃及池魚”的受害者角色，生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等均無端遭受損失。例如，甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，造成下游陜西省、四川省直接經(jīng)濟損失上千萬元。根據(jù)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關于落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求，以及中辦和國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出的“損害擔責”原則，下游區(qū)域不應為上游污染行為買單。《指導意見》規(guī)定了水污染事件引起的跨省級行政區(qū)域糾紛的協(xié)商原則，明確省級人民政府為協(xié)商責任主體，強調(diào)采取以資金補償為主的方式解決，有助于下游受害區(qū)域及時獲得賠償，妥善化解糾紛。
三、落實《指導意見》，加快應急能力建設
（一）編制流域突發(fā)水污染事件應急預案。為落實《指導意見》提出的流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控各項要求，上下游相鄰區(qū)域應共同開展流域水污染環(huán)境風險評估，并協(xié)同編制流域突發(fā)水污染事件應急預案，成立聯(lián)合指揮機構(gòu)，明確研判預警及應急響應程序，建立快捷、高效的信息報告及通報流程，確定規(guī)范、合理的聯(lián)合應急監(jiān)測工作方案，制定科學、可行的污染攔截、控制及處置措施。通過預案編制，將《指導意見》各項要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的具體任務和措施，并指定責任部門，促進《指導意見》落地實施。各省也可以按照《指導意見》的思路編制本省跨界流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案或?qū)ｍ棏鳖A案。
（二）提高突發(fā)水污染事件研判預警能力。在突發(fā)水污染事件易發(fā)期，各流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)應提前分析研判流域生態(tài)環(huán)境風險，通過聯(lián)合會商或?qū)ｍ棔蹋皶r開展多種情形下的分析研判，及時發(fā)布預警信息。對于跨省流域突發(fā)水污染事件，研判預警往往面臨時間緊、不確定性大以及水文條件復雜多變等挑戰(zhàn)，對預測分析技術要求較高。因此，為落實《指導意見》要求，各地應基于環(huán)境風險評估對各類可能發(fā)生的突發(fā)水污染事件情景進行充分模擬預測，做好預警準備。同時鼓勵研究機構(gòu)加強預測預警技術研究和推廣應用，為突發(fā)水污染事件研判預警提供技術支持。
（三）強化突發(fā)水污染事件監(jiān)測能力。完善水污染監(jiān)測網(wǎng)絡體系，在流域主要水系的跨界斷面、集中式飲用水水源保護區(qū)、高風險河段等重要區(qū)域建設自動監(jiān)測站點，針對區(qū)域主要風險物質(zhì)和易出現(xiàn)超標的重點污染物，增加常規(guī)污染物以外的重金屬、有機物等監(jiān)測項目。提升地市、區(qū)縣環(huán)境應急監(jiān)測能力，以地方環(huán)境監(jiān)測中心為重點，配備必要的高精度監(jiān)測分析設備和便攜式監(jiān)測分析儀器，定期開展監(jiān)測人員培訓，滿足突發(fā)水污染事件應急監(jiān)測需求。
（四）提升突發(fā)水污染事件處置水平。總結(jié)區(qū)域內(nèi)典型突發(fā)水污染事件應急處置經(jīng)驗，結(jié)合地區(qū)環(huán)境風險特點、水文地勢特點，通過編制或修訂突發(fā)水污染事件應急預案，制定多種情景下科學、合理的監(jiān)測布點方案和應急處置措施實施方案，建設突發(fā)水污染事件應急處置技術案例庫，并將技術方法和案例庫納入信息平臺。制定典型重金屬、有機污染物、無機污染物突發(fā)水污染事件應急處置操作手冊，明確應急處置的基本流程、職責分工以及不同情景下物理、化學工程措施實施的條件和具體方法。加強規(guī)范和引導，分類分階段推動重點區(qū)域截流、導流工程建設，全面提升應急處置水平。
（五）建設區(qū)域環(huán)境應急物資儲備庫與信息平臺。跨省流域相關區(qū)域應根據(jù)應急工作需求，共同建設區(qū)域應急物資儲備庫，針對區(qū)域風險特點，儲備對應類型、適當數(shù)量的應急物資。同時通過簽訂協(xié)議、會商協(xié)商、預案約定等方式，與大型企業(yè)合作，建立社會化物資儲備制度，形成靈活、多樣的物資儲備形式。此外，應注重整合區(qū)域現(xiàn)有資源，建立信息平臺，共享物資儲備信息，做到物資儲備情況定期更新，物資儲備地點、數(shù)量等具體信息實時可查，物資申請調(diào)用便捷高效，實現(xiàn)應急物資儲備協(xié)同聯(lián)動。
（六）創(chuàng)新突發(fā)水污染事件應急處置與損害賠償市場機制。加快推動突發(fā)水污染事件環(huán)境責任保險制度，探索建立上游高環(huán)境風險企業(yè)強制性投保和下游政府為本行政區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量投保制度，當發(fā)生突發(fā)水污染事件導致水生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時，鼓勵保險公司組織專業(yè)機構(gòu)或企業(yè)提供應急處置、污染修復、責任認定、損害賠償?shù)燃夹g服務，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境責任保險制度相銜接的制度政策，解決目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賠償資金無法及時用于應急處置的問題，發(fā)揮市場運作機制的靈活性，形成應急處置與損害賠償資金閉環(huán)，提高應急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率。
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