第一批海綿城市試點(diǎn)建設(shè)今年即將迎來(lái)考核期，投融資的問(wèn)題仍然待解。
2015年起，中國(guó)正式開(kāi)始以試點(diǎn)的形式部署海綿城市建設(shè)。截至2017年底，中國(guó)已經(jīng)分兩批將30座城市列為國(guó)家級(jí)海綿試點(diǎn)城市，包括4個(gè)直轄市、23個(gè)地級(jí)市、2個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)及1個(gè)縣級(jí)市。
不過(guò)，海綿城市建設(shè)資金需求量非常大，但目前的融資模式卻十分單一。據(jù)了解，目前試點(diǎn)海綿城市建設(shè)的資金來(lái)源主要是財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、地方財(cái)政和社會(huì)資本，但大部分資金來(lái)源于政府補(bǔ)貼與地方財(cái)政，社會(huì)資本動(dòng)力不足。
海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，項(xiàng)目流程長(zhǎng)、參與機(jī)構(gòu)繁雜、資金需求量大，其商業(yè)模式的持續(xù)性能否保持卻需要打個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。如何發(fā)揮企業(yè)和民間資本的優(yōu)勢(shì)？如何創(chuàng)新融資渠道？這是當(dāng)前的海綿城市發(fā)展中需要思考的問(wèn)題。
投資主要靠財(cái)政
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的水生態(tài)環(huán)境正暴露出日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：水污染、水資源短缺，以及城市的內(nèi)澇災(zāi)害。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，由洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)損失逐年增加，2016年洪澇造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3640億人民幣，相當(dāng)于全國(guó)GDP的0.5%。
傳統(tǒng)的城市建設(shè)方案已經(jīng)很難滿足與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，為了系統(tǒng)解決這些問(wèn)題，海綿城市的理念應(yīng)運(yùn)而生。2017年，中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在城市建設(shè)司下專門(mén)成立海綿城市辦公室，進(jìn)行海綿城市的指導(dǎo)建設(shè)工作。
首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)域集中連片，廣泛分布在我國(guó)雨水年徑流總量控制率分區(qū)圖上的 II 區(qū)、III 區(qū)和 IV 區(qū)，多年平均降雨量不低于 400mm。
這些試點(diǎn)項(xiàng)目的總投資金額在27億至210億不等，根據(jù)規(guī)劃數(shù)據(jù)，建設(shè)投資為1～11億元/平方公里，平均投資為3.2億元/平方公里。這是一筆十分龐大的支出，據(jù)悉，試點(diǎn)海綿城市建設(shè)總規(guī)劃投資占 GDP 比重平均為 8. 4% 。
由于建設(shè)項(xiàng)目多、投資分散、周期長(zhǎng)，且海綿城市建設(shè)項(xiàng)目多屬于公益性項(xiàng)目，如舊城小區(qū)的改造等，回報(bào)收益率難以保證，導(dǎo)致大部分社會(huì)資本望而卻步，現(xiàn)在海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目仍以財(cái)政補(bǔ)貼為主。
由GWI國(guó)際水務(wù)智庫(kù)與格蘭富聯(lián)合發(fā)布的一份海綿城市白皮書(shū)顯示，國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市在財(cái)政政策上享有一定三年的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元，同時(shí)對(duì)于采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按上述補(bǔ)助基礎(chǔ)再獎(jiǎng)勵(lì)10%。
除了國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目以外，各省也逐漸設(shè)立了省級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。例如，2016年，河南省財(cái)政擬每年安排2億元支持8個(gè)試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)，滾動(dòng)支持三年。
在財(cái)政支持以外，地方政府也在積極創(chuàng)新投融資模式。目前，國(guó)內(nèi)運(yùn)用PPP融資模式較為典型的是福州的案例。
在系統(tǒng)整治中心城區(qū)的43條黑臭水體過(guò)程中，福州按照不同的水系打包了7個(gè)互相獨(dú)立的PPP項(xiàng)目，投資額在11億至24億之間，分別簽約給國(guó)內(nèi)幾家領(lǐng)先的水務(wù)公司，包括：北控水務(wù)、首創(chuàng)股份、中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)、清控人居、碧水源和桑德國(guó)際等。
這些項(xiàng)目都由水務(wù)公司領(lǐng)頭，和市政院以及建筑公司一起組成聯(lián)合體，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研、設(shè)計(jì)、投融資和運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期限為15年，工程內(nèi)容包括：水系整治、潔污收集（含配套管網(wǎng)）、生態(tài)修復(fù)過(guò)程等部分。
在這一PPP項(xiàng)目模式中，最后落實(shí)的還款方式是“根據(jù)績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)”。白皮書(shū)指出，這樣不僅借助了社會(huì)資本的力量，同時(shí)引入了更多的專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未來(lái)海綿城市的投融資方式具有很大借鑒價(jià)值。
不過(guò)，需要指出的是，在試點(diǎn)城市中，能夠順利實(shí)施PPP模式的并不多。目前，只有在將經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目包含在內(nèi)時(shí)，如新建和改造污水處理廠，PPP模式才有一定的吸引力。
白皮書(shū)指出，雖然PPP模式在中國(guó)大力實(shí)施，但是由于很多項(xiàng)目包含無(wú)收益性質(zhì)的環(huán)境類服務(wù)項(xiàng)目，如河流整治、景觀美化等，導(dǎo)致這些項(xiàng)目除了政府提供的補(bǔ)貼政策支持之外，沒(méi)有明確的回報(bào)機(jī)制。
他山之石可否攻玉？
白皮書(shū)指出，除PPP模式之外，未來(lái)也可借鑒國(guó)外的創(chuàng)新融資手段，例如華盛頓特區(qū)發(fā)行的“環(huán)境影響力債券”。
在美國(guó)的華盛頓特區(qū)，供水和污水管理局（DC Water）在2016年末發(fā)行了美國(guó)首支“環(huán)境影響力債券”（Environmental Impact Bonds），在這一模式下，建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的成本將由DC Water進(jìn)行支付，而運(yùn)營(yíng)管理的績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)將由DC Water和投資者共同承擔(dān)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，參與發(fā)行這項(xiàng)債券的私營(yíng)投資機(jī)構(gòu)包括高盛、卡爾福特基金會(huì)，他們?cè)賹⑦@些環(huán)境影響力債券出售給感興趣的投資機(jī)構(gòu)。
具體的投資回報(bào)方面，對(duì)于績(jī)效高于預(yù)期的項(xiàng)目，DC Water支付給投資機(jī)構(gòu)2500萬(wàn)美元的服務(wù)費(fèi)，以及330萬(wàn)美元的績(jī)效費(fèi)；對(duì)于符合預(yù)期的項(xiàng)目，DC Water僅支付給投資機(jī)構(gòu)2500萬(wàn)美元服務(wù)費(fèi)；對(duì)于績(jī)效低于預(yù)期的項(xiàng)目，DC Water僅支付給投資機(jī)構(gòu)2170萬(wàn)美元服務(wù)費(fèi)，同時(shí)投資機(jī)構(gòu)需要支付330萬(wàn)美元的風(fēng)險(xiǎn)平攤款項(xiàng)。
此外，華盛頓特區(qū)還開(kāi)創(chuàng)了雨洪信用額度交易市場(chǎng)，與碳排放交易市場(chǎng)類似，允許開(kāi)發(fā)商通過(guò)購(gòu)買全市范圍內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，將實(shí)地滯留超出指標(biāo)的雨水量轉(zhuǎn)化為雨洪滯留信用額度，從而在雨洪市場(chǎng)上交易并獲得收入。
而在日本名古屋，政府建立了綠化設(shè)施評(píng)價(jià)認(rèn)定制度，根據(jù)綠化水平對(duì)設(shè)施進(jìn)行認(rèn)證，達(dá)到良好的評(píng)級(jí)后可以獲得一定程度的銀行貸款優(yōu)惠。
另一方面，中國(guó)海綿城市建設(shè)除了政府補(bǔ)助之外，缺乏相應(yīng)的資金來(lái)源，國(guó)外在這一方面則探索類不少創(chuàng)新模式，例如哥本哈根實(shí)行的“水資源稅”，以及柏林征收的“雨水費(fèi)”，均通過(guò)獲得更多的公共收入為海綿城市建設(shè)提供了更多的資金支持。
哥本哈根雨洪管理的金融模式創(chuàng)新是一大特色，設(shè)施的投資主要分為兩部分，其中，地面上的部分由市政府撥款建設(shè)，地下的部分則由哥本哈根大區(qū)公用服務(wù)事業(yè)局（HOFOR）負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)，通過(guò)向市民收取水資源稅實(shí)現(xiàn)收入來(lái)源。
同時(shí)，HOFOR還會(huì)在私人擁有的土地上共同投資建造有利于雨洪管理的項(xiàng)目，通過(guò)在城市的每個(gè)區(qū)域舉行公開(kāi)會(huì)議，增加公眾對(duì)項(xiàng)目的參與。
柏林則是在德國(guó)最早實(shí)行“雨水費(fèi)”制度的城市之一，于2000年開(kāi)始采用這一方案，凡是不收集雨水，直接將雨水排到下水道的，需按建筑不滲水面積交一定稅費(fèi)，以此激勵(lì)建筑雨水收集系統(tǒng)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
此外，企業(yè)在參與海綿城市建設(shè)時(shí)，也會(huì)因時(shí)因勢(shì)地改進(jìn)產(chǎn)品，有時(shí)這些新產(chǎn)品也會(huì)降低整體建設(shè)成本。例如，格蘭富大中華區(qū)水務(wù)部門(mén)總經(jīng)理Jimmie Rasmussen介紹，日前格蘭富向福州市交付了一套綜合整治項(xiàng)目，首次開(kāi)創(chuàng)性地將融合了數(shù)字化智能理念的一體化泵閘系統(tǒng)，應(yīng)用于水污染的治理，客觀上降低了一次性投資成本。
“在海綿城市的建設(shè)過(guò)程中，參與各方不一定是零和博弈的關(guān)系，作為企業(yè)，可以通過(guò)創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，并發(fā)揮在技術(shù)、產(chǎn)品上的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)在有限的資金投入下獲得更高效、更系統(tǒng)化的解決方案。”Jimmie Rasmussen說(shuō)。
格蘭富大中華區(qū)總裁楊迎芳強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“中國(guó)‘海綿城市’建設(shè)正在更多地應(yīng)用智能技術(shù)，并逐步向數(shù)字化建設(shè)轉(zhuǎn)型。格蘭富愿意與相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)通力合作，共享知識(shí)，推動(dòng)創(chuàng)新，將中國(guó)‘海綿城市’的建設(shè)推動(dòng)到新的發(fā)展高度。”
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