根據(jù)水十條計(jì)劃，城市黑臭水體整治工作已箭在弦上，如何引入PPP模式治理黑臭水體，成為各級(jí)政府關(guān)注話題。2016年3月10日，南寧市召開黑臭水體專家座談會(huì)，濟(jì)邦咨詢公司張燎董事長(zhǎng)受邀出席發(fā)表主題演講，本文是根據(jù)會(huì)上發(fā)言整理而成，與諸位共享。
“蒹葭蒼蒼，白露為霜；所謂伊人，在水一方。”是古人描繪人與自然和諧共處美好場(chǎng)景的一句優(yōu)美詩(shī)詞。但如今國(guó)內(nèi)的河流早已受到不同程度的嚴(yán)重污染，伊人也消逝不見。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)295座地級(jí)及以上城市中，除了77座城市沒(méi)有發(fā)現(xiàn)黑臭水體外，其余218座城市共排查出黑臭水體1861個(gè)，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。為了能夠喚得伊人回，黑臭水體治理，刻不容緩！
根據(jù)“水十條”對(duì)城市黑臭水體整治工作提出的明確目標(biāo)，除了已完成的2015年年底前黑臭水體排查任務(wù)外，要求于2017年年底前，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，環(huán)境服務(wù)商和咨詢公司將起到很大的作用。打個(gè)比方，政府業(yè)主身體有恙不適（黑臭水頻發(fā)），各地名醫(yī)（環(huán)境服務(wù)商）聞風(fēng)而至，有推薦講求中醫(yī)自然調(diào)養(yǎng)的（生態(tài)修復(fù)技術(shù)），有建議口服頭孢抗生治療的（加菌種生化技術(shù)），還有主張直接上透析的（磁分離技術(shù)），而我們（PPP咨詢公司）是做什么的呢？幫病家分析比選治療方案的，不但要看各種醫(yī)術(shù)對(duì)癥治療效果，還幫他考慮治療總費(fèi)用，不是看你名醫(yī)用了多少錢的藥，或許最后是推薦一套綜合治療方案，而是看你有沒(méi)有達(dá)到約定的治療效果（績(jī)效達(dá)標(biāo)否）。
引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式，是十八屆三中全會(huì)決議上確立的改革政策之一，也是提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。應(yīng)用PPP模式治理黑臭水體，難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。本文結(jié)合南寧那考河水環(huán)境治理案例，從四個(gè)方面分析了黑臭水體PPP項(xiàng)目的按效付費(fèi)及其實(shí)現(xiàn)方式。
一、PPP模式
PPP這兩年站在風(fēng)口：中央政府竭力推廣PPP模式，各地政府也紛紛上馬PPP項(xiàng)目。在增加基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給數(shù)量的同時(shí)，PPP也促進(jìn)供給的效率提升，尤其是設(shè)計(jì)良好的PPP項(xiàng)目，有可能改善政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的治理方式，革除舊病沉疴。例如環(huán)境污染治理，過(guò)去重投資、輕管理，更遑論對(duì)治理效果的追責(zé)，所以屢屢出現(xiàn)巨額投資和工程建設(shè)項(xiàng)目，但治污效果差強(qiáng)人意的事情。
PPP項(xiàng)目首先將包含設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全生命期管理責(zé)任交給社會(huì)資本，形成全生命期管理的激勵(lì)約束機(jī)制。這就比之前社會(huì)資本只負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、施工，而政府承擔(dān)其他責(zé)任的碎片化管理方式更能實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。其次，項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等在政府、社會(huì)資本各方合理分擔(dān)。最后，PPP項(xiàng)目產(chǎn)出強(qiáng)調(diào)服務(wù)（譬如黑臭水體治理的環(huán)境效果）而非工程建設(shè)投資，并且政府按（產(chǎn)出績(jī)）效付費(fèi)，這也在最大程度上激勵(lì)了社會(huì)資本提高效率的同時(shí)保證項(xiàng)目質(zhì)量。
規(guī)范的PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程相對(duì)完整，一個(gè)PPP項(xiàng)目從發(fā)起到最終移交政府，分為五個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別篩選、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交。黑臭水體治理項(xiàng)目如果應(yīng)用PPP模式，選擇合作的社會(huì)資本主要涉及識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)前三個(gè)階段工作。其中，準(zhǔn)備階段的《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》編制顯得尤為重要。它相當(dāng)于一個(gè)投資項(xiàng)目的商業(yè)計(jì)劃書，包含投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案、回報(bào)付費(fèi)機(jī)制、主要邊界條件及財(cái)務(wù)測(cè)算等。PPP項(xiàng)目在正式進(jìn)入采購(gòu)程序之前，就可以通過(guò)實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，進(jìn)行“圖上作業(yè)”，包括借此與市場(chǎng)進(jìn)行初步溝通和對(duì)話。我們知道，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制有三種，即使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，另外如果精心規(guī)劃，回報(bào)付費(fèi)機(jī)制還可以與項(xiàng)目開發(fā)的外部效益結(jié)合起來(lái)設(shè)計(jì)。譬如，環(huán)境治理項(xiàng)目，可以與項(xiàng)目周邊受影響的土地開發(fā)結(jié)合，形成所謂“環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)”（EOD）的回報(bào)機(jī)制。倘若治理任務(wù)時(shí)間緊，項(xiàng)目周邊沿線的可開發(fā)利用土地資源少，黑臭水體治理PPP項(xiàng)目選擇政府按效付費(fèi)的方式居多。
二、黑臭水體治理難點(diǎn)
黑臭水體在中國(guó)分布范圍廣，治理效果不佳的原因多種多樣，歸納起來(lái)我認(rèn)為有如下四大難點(diǎn)。
難點(diǎn)一，黑臭水體的污染源控制難度大，政府與治理單位之間的治理責(zé)任劃分不清晰。黑臭水體的形成原因非常復(fù)雜，既有外源污染，也有內(nèi)源污染；既有相對(duì)好控制的市政和工業(yè)的點(diǎn)源污染，也有難以管控的農(nóng)村面源污染；既有歷史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果應(yīng)用PPP模式來(lái)治理黑臭水體，則合作雙方勢(shì)必要求劃分清楚項(xiàng)目物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界，容易在水污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分時(shí)遇到障礙。
難點(diǎn)二，治理黑臭水體的工藝路線種類雖多，但在國(guó)內(nèi)大規(guī)模實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)少，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)大。現(xiàn)在中國(guó)水污染情況比較嚴(yán)重，像前些年的污水處理一樣，中國(guó)幾乎成了全世界各種黑臭水體治理工藝技術(shù)的實(shí)彈練兵場(chǎng)。過(guò)去治理黑臭水體多是在小湖小塘小溝小渠的小水體尺度進(jìn)行，但如果將這些工藝技術(shù)放到高人口密度、高污染負(fù)荷的復(fù)雜城市尺度來(lái)實(shí)施，有些技術(shù)的治理效果是否穩(wěn)定可靠，存在較大技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。
難點(diǎn)三，黑臭水體治理的產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)難設(shè)定，績(jī)效考核難以進(jìn)行。黑臭水體PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出物是什么，自然是環(huán)境污染治理效果。可是，如何準(zhǔn)確全面地衡量環(huán)境治理項(xiàng)目的效果，就需要識(shí)別和設(shè)計(jì)若干績(jī)效考核指標(biāo)。考慮到建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和融資成本及風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等全周期完全成本與績(jī)效指標(biāo)的非線性關(guān)系，這也對(duì)績(jī)效認(rèn)定、指標(biāo)選擇增加了很大難度。
難點(diǎn)四，國(guó)內(nèi)目前具備整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、融投資和運(yùn)營(yíng)能力的環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)商較少，造成黑臭水體治理的市場(chǎng)發(fā)育緩慢，能夠參與黑臭水體治理的合格運(yùn)營(yíng)商數(shù)量有限。政府可選擇面不大，在PPP采購(gòu)社會(huì)資本時(shí)容易出現(xiàn)流標(biāo)或非理性報(bào)價(jià)現(xiàn)象。
三、績(jī)效指標(biāo)
前面我們談到黑臭水體治理的考核指標(biāo)難以確定，但就沒(méi)有合適的考核指標(biāo)么？當(dāng)然不是，咨詢公司和技術(shù)顧問(wèn)在大量的PPP運(yùn)作實(shí)踐中摸索出了一套指定績(jī)效指標(biāo)的方法：首先，我們要確定一個(gè)技術(shù)導(dǎo)則來(lái)明確每個(gè)項(xiàng)目的“績(jī)效考核指標(biāo)集”，并采用考核結(jié)果與付費(fèi)“掛鉤”的方式激勵(lì)社會(huì)資本方提高處理質(zhì)量。其次，績(jī)效指標(biāo)對(duì)應(yīng)著資本性投入（工程投資）+運(yùn)營(yíng)維護(hù)（運(yùn)營(yíng)成本）+工程技術(shù)解決方案的最終產(chǎn)出：環(huán)境治理效果。因此，選定準(zhǔn)確全面的績(jī)效指標(biāo)非常關(guān)鍵！必須意識(shí)到，考核一座城市的黑臭水體治理總體效果的績(jī)效指標(biāo)，肯定不同于考核一個(gè)單體黑臭水治理PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)。簡(jiǎn)單抄抄監(jiān)管部門發(fā)布的城市治理績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目層面肯定無(wú)濟(jì)于事。此外，績(jī)效指標(biāo)越多越好嗎？當(dāng)然不，過(guò)多的指標(biāo)可能帶來(lái)高昂的履約監(jiān)管成本。最后，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是技術(shù)、工程、投融資、運(yùn)營(yíng)、財(cái)稅等多專業(yè)人員的聯(lián)合攻關(guān)成果。想當(dāng)然地認(rèn)為，績(jī)效指標(biāo)是工程技術(shù)人員就能設(shè)計(jì)的，是貽害無(wú)窮的事。
確定好具體項(xiàng)目的考核指標(biāo)后，我們推薦政府采用“按效付費(fèi)”的模式，這就要求政府方建立績(jī)效監(jiān)測(cè)方法和組建監(jiān)管力量來(lái)監(jiān)督測(cè)量項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效并決定付費(fèi)方法和金額，體現(xiàn)與治理效果的“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”。而付費(fèi)應(yīng)該反映社會(huì)資本使用一種通行的先進(jìn)適用型治理工藝的全部投入成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及合理利潤(rùn)，但是與項(xiàng)目公司的實(shí)際成本“弱關(guān)聯(lián)”。此外，針對(duì)長(zhǎng)達(dá)十?dāng)?shù)年的項(xiàng)目合作期內(nèi)外源污染及政府規(guī)劃的可能變化，PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)及其顧問(wèn)公司應(yīng)該設(shè)計(jì)一種彈性的協(xié)商機(jī)制，能夠容納風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的變化、考核標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)及付費(fèi)方式調(diào)整，如此才能最大程度提高項(xiàng)目質(zhì)量。
四、那考河治理PPP案例
我們通過(guò)一個(gè)具體的PPP案例——南寧那考河水環(huán)境治理項(xiàng)目來(lái)介紹按效付費(fèi)方法的應(yīng)用。
南寧市政府有意打造“中國(guó)水城”，加大市區(qū)黑臭水體治理，在國(guó)家財(cái)政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景結(jié)合下，南寧那考河水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目被提上議程。整個(gè)那考河項(xiàng)目包括河道整治、截污、生態(tài)、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等七項(xiàng)工程。目標(biāo)為改善水體水質(zhì)，打造生動(dòng)、多樣的濕地景觀，實(shí)現(xiàn)“水暢、水清、岸綠、景美”的環(huán)境并修復(fù)河道生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展。
那考河項(xiàng)目的估算投資額10.01億元（后實(shí)際調(diào)整為11.9億），項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為總投資額的20%（實(shí)為2億元），其余為負(fù)債融資，由項(xiàng)目公司中的社會(huì)資本負(fù)責(zé)具體落實(shí)。此項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)并不復(fù)雜：由南寧市財(cái)政局向南寧市內(nèi)河管理處撥付財(cái)政資金，當(dāng)?shù)卣慕▽幩畡?wù)集團(tuán)與中選的北京排水集團(tuán)通過(guò)股權(quán)出資（北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%）成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司與南寧市內(nèi)河管理處簽訂PPP合同（資產(chǎn)歸政府方所有）并提供服務(wù)，后者向項(xiàng)目公司支付流域治理服務(wù)費(fèi)，而金融機(jī)構(gòu)則向項(xiàng)目公司提供債務(wù)融資。
那考河項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)（詳見圖1）相對(duì)復(fù)雜，其中核心的PPP項(xiàng)目協(xié)議對(duì)合作目標(biāo)、合作基本原則、運(yùn)作架構(gòu)、合作范圍和內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)、檢測(cè)方法以及雙方的基本權(quán)利義務(wù)等做出了具體約定。項(xiàng)目協(xié)議很好地反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)到最終體現(xiàn)出治理效果的全過(guò)程環(huán)境服務(wù)整合。該項(xiàng)目采用財(cái)政部最新發(fā)布的競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序選擇社會(huì)資本，相比招標(biāo)投標(biāo)程序，競(jìng)爭(zhēng)性磋商在公開競(jìng)爭(zhēng)的前提下具有更大的靈活性。
圖1 那考河PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)
那考河項(xiàng)目采取按效付費(fèi)的方式，需要設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo)并對(duì)水質(zhì)水量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。實(shí)際的監(jiān)測(cè)斷面體系如圖2。
監(jiān)測(cè)點(diǎn)1：位于工程區(qū)入境斷面。當(dāng)入境斷面水質(zhì)劣于《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（CJ_343-2010）》B等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)適用免責(zé)條款。監(jiān)測(cè)點(diǎn)2、3：分別位于上、下游兩處污水處理廠尾水排放口。污水處理廠尾水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時(shí)適用罰款條款。
圖2 那考河監(jiān)測(cè)點(diǎn)及監(jiān)控?cái)嗝娣植紙D
項(xiàng)目的PPP交易顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)共同協(xié)作下，在項(xiàng)目協(xié)議及其附件中制訂了包括水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)三大類績(jī)效指標(biāo)，針對(duì)各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作和監(jiān)控?cái)嗝妫苍O(shè)置了103項(xiàng)考核指標(biāo)，確保公正有效。按項(xiàng)目協(xié)議約定，采用“按效付費(fèi)”的付費(fèi)模式，政府每季度按當(dāng)期績(jī)效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付一次流域治理服務(wù)費(fèi)，若部分指標(biāo)未能完全達(dá)標(biāo)，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目協(xié)議約定扣款。
那考河項(xiàng)目在南寧市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府相關(guān)部門的高度重視下，前期工作較為充分，后來(lái)又委聘專業(yè)的第三方PPP咨詢機(jī)構(gòu)和技術(shù)顧問(wèn)，大膽創(chuàng)新，取得了非常好的效果，成為國(guó)內(nèi)黑臭河道治理、海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的經(jīng)典案例。
作者系濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)
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