7月28日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議之后，國內(nèi)城市將向“馬路拉鏈”開戰(zhàn)，并以此拉動(dòng)萬億規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)投資。
相比2013年國務(wù)院文件提出的地下管網(wǎng)建設(shè)，這次直接提出了“管廊建設(shè)”的思路。其方式是將平時(shí)直埋地表的通信、電力、給水等管線“搬家”到地面10米以下的綜合管廊。
“這是一項(xiàng)‘良心工程’。包括通信、天然氣、供暖管道，甚至高壓電纜都要進(jìn)入地下管廊”，中國工程院院士王夢恕介紹說“一般直徑5米左右的管廊就可以裝下全部這些管線，人員通過豎井進(jìn)出管廊進(jìn)行維護(hù)”。
一些地方政府的“摸底”顯示，目前城市的地下管線包括水、電、氣、通訊等7大類，排水、給水、電力、燃?xì)?、電信、有線電視、銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)管線、熱力管線等17種。
1994年，上海浦東新區(qū)張楊路建成了國內(nèi)第一條市政綜合管廊。這條管廊全長約11公里，耗資2億元，分為敷設(shè)燃?xì)夤艿赖娜細(xì)馐液头笤O(shè)通信、電力線路和水管的綜合室。但公開報(bào)道稱，建成后多年，張楊路管廊仍閑置過半，卻有單位繞過管廊，在周邊道路開挖敷設(shè)管線。2010年，上海世博園區(qū)的地下管廊長約6.6公里，總投資卻高達(dá)約17億元。
除了耗資巨大之外，17種管線有17家運(yùn)營單位，各有各的利益和主管部門，如何協(xié)調(diào)17根管線進(jìn)入統(tǒng)一的管廊，考驗(yàn)著地方政府的協(xié)調(diào)能力。
萬億投資開啟
這樣的一幕正在城市馬路上頻繁上演：施工人員拿著分屬各主管部門的地下管網(wǎng)圖，但一鏟下去，要么挖斷了電纜，要么挖斷了地下燃?xì)夤芫W(wǎng)。
《2011年中國城市地下管線發(fā)展報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2008年-2010年，僅媒體報(bào)道的地下管線事故每年就數(shù)以千計(jì)，平均每天約5.6起。
為了避免對(duì)馬路反復(fù)“開膛破肚”以及由此帶來的安全事故，地下管廊在國內(nèi)城市早已零星應(yīng)用。1958年，北京市為了配合建國門內(nèi)大街道路的拓寬改造，在三個(gè)路口修建了過街性質(zhì)的綜合管廊。1959年修建了1000多米長的天安門綜合管廊，其中敷設(shè)了熱力、電力、電信管線，并預(yù)留了自來水管的位置。
到了2005年，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部城市建設(shè)司明確將“推廣共同溝和地下管廊建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)”列入其2005年工作要點(diǎn)。上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院一名工程師的文章寫道，截至2008年，國內(nèi)綜合管廊的建設(shè)總里程已超過150km，分布在上海、廣州、佛山、昆明、寧波、武漢等地。
2006年，北京中關(guān)村建成連通20棟大廈的約2公里長的地下管廊，管廊平均深12米，最深處達(dá)14米，分為三層，地下一層為汽車道；二層是車庫、物業(yè)用房；地下三層鋪設(shè)電力、電信、水、天然氣、熱力等市政管線。
7月31日，住建部副部長陸克華介紹，目前國內(nèi)各類新區(qū)、園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域每年新建道路約1.5萬公里，“如果20-30%配建綜合管廊，僅這部分大概就有4000公里左右”。陸克華介紹，每公里綜合管廊的成本約為1.2億元。
有報(bào)道援引申萬宏源的研究認(rèn)為，綜合管廊的建設(shè)將是我國城市建設(shè)的拐點(diǎn)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該研究按照2011年國內(nèi)市政管線長度測算，認(rèn)為配套管廊長度約為37萬公里左右，在不計(jì)算拆遷等成本的情況下，所需資金就將近4萬億元。
公開報(bào)道稱，由上海市房屋土地資源管理局全額投資的5.8公里安亭綜合管溝，實(shí)際投資超過了每公里3000萬元人民幣，而每年后續(xù)的管理和維護(hù)費(fèi)用，至少在100萬元人民幣。亦有文獻(xiàn)介紹，北京中關(guān)村地下管廊的成本，是直鋪管線成本的1.74倍。
中國工程院院士王夢恕介紹，南方某市已完成了長達(dá)60公里的污水和雨水管網(wǎng)規(guī)劃，但因?yàn)楹馁Y巨大，“準(zhǔn)備先投入7億元進(jìn)行局部試驗(yàn)”。
昂貴的成本仍擋不住地方政府的投資熱情。公開報(bào)道稱，重慶市江南新城的地下管廊規(guī)劃全長82.8公里，總投資約74億元。?？谑芯幹仆瓿傻氖痉俄?xiàng)目總長44.68公里，總投資約36.1億元，計(jì)劃3年建成。長沙市也規(guī)劃至2017年，將在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)建設(shè)總長度63.3公里的綜合管廊，總投資約34.66億元。
管廊并不僅在新建道路上建設(shè)，“老舊城區(qū)不是推倒重來，要結(jié)合老舊小區(qū)改造、舊城改造、道路改造、河道的治理，用這種方式鋪設(shè)下去，比如一年有個(gè)兩三千公里”，陸克華說。
跨部門協(xié)調(diào)難題
“綜合管廊是一個(gè)很昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施，它不僅涉及廊體建設(shè)和維護(hù)，還需要配套的消防、排風(fēng)、監(jiān)測系統(tǒng)”，上述不愿具名的工程師說。
今年4月，住建部會(huì)同財(cái)政部確定10個(gè)城市開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)，計(jì)劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元。
湖北省十堰市位列其中，據(jù)報(bào)道稱，十堰市在湖北省內(nèi)城市實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)率先”，其中包括率先出臺(tái)了《地下管線強(qiáng)制入廊管理辦法》，與符合條件的14家管線產(chǎn)權(quán)單位全部簽訂了入廊協(xié)議。
“已建設(shè)管廊區(qū)域，所有管線必須入廊，管廊以外區(qū)域不得新建管線；既有管線應(yīng)逐步遷移至地下綜合管廊。”住建部副部長陸克華7月31日表示。
但這正是地下管廊發(fā)展的最大阻礙。“對(duì)于地下空間的開發(fā)利用，不同的地方政府可能由不同的部門牽頭組織，政策長期沒有明確統(tǒng)一的主管部門”，上海中茂律師事務(wù)所律師鄒紅黎說，她曾參與起草了《中國2010年上海世博會(huì)園區(qū)管線綜合管溝管理辦法》，這是國內(nèi)第一部關(guān)于綜合管廊的政府規(guī)范文件。
2001年6月和2003年5月，北京市曾提出在擬建的兩廣路和南中軸道路下修建地下綜合管廊。“但最終因?yàn)闆]有明確的管理及投資主體，各管線主管單位不愿意進(jìn)入而作罷”，上述工程師說。
“早在2002年時(shí)，北京市某區(qū)就完成了全區(qū)的地下管線狀況探測，準(zhǔn)備在第二年計(jì)劃在大型市政項(xiàng)目下都建設(shè)地下管廊，但也因?yàn)橛行﹩挝徊辉竻⒓佣鴽]有成功。”他說。
中國工程院院士錢七虎曾撰文稱，在我國的現(xiàn)行管理體制中，市政管委雖是地下管線的管理單位，但其對(duì)各地下管線的權(quán)屬單位并無行政權(quán)，在涉及到不同部門或領(lǐng)域的具體利益時(shí)，難以做到協(xié)調(diào)管理。
他寫道，“如北京為了建設(shè)‘北京城市地下管線綜合管理信息系統(tǒng)’，市政管委向各權(quán)屬單位要求得到管線數(shù)據(jù)時(shí)，還是經(jīng)過北京市委書記會(huì)議上討論通過才得以完成。”
其中的利益在于，各管線主管單位在直埋管線時(shí)，可以無償使用國有土地，但卻可將成本攤?cè)牍卜?wù)收費(fèi)中，如果改為將管線入廊，還需要向管廊運(yùn)維方繳納費(fèi)用。
“我認(rèn)為今后從地面到地下50米左右的地下空間利用，都需要繳納土地使用費(fèi)用，從而規(guī)范地下空間的無序利用”，王夢恕說。
早在2006年，南寧城建管廊建設(shè)投資有限公司（下稱“管廊公司”）就得到了南寧市的特許經(jīng)營權(quán)。但2011年9月有報(bào)道稱，截至當(dāng)時(shí)，由管廊公司按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理原則投資建設(shè)的項(xiàng)目仍屈指可數(shù)。
管廊公司是南寧市城建投資集團(tuán)的全資子公司，后者是南寧市國資委所有的國有企業(yè)。但國內(nèi)城市市政管線運(yùn)營主體多元，央企、省企、民企和外企均有涉及，難以與一家市屬企業(yè)形成利益共同體。
國辦2014年6月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出了新的思路，其中寫道，“鼓勵(lì)管線單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設(shè)綜合管廊”。
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