《意見》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進水污染防治中政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域，同時提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放。
近日，財政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（下稱《意見》）。《意見》明確提出，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治等作為推進水污染防治中政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域，同時提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放。也因此，《意見》被業(yè)界認(rèn)為是《水污染防治行動計劃》實施細(xì)則的重要組成部分之一。
據(jù)了解，目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要以政府投資為主，投入能力有限，水污染治理有成效，但成效不顯著。“資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導(dǎo)社會資本進入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。”環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林說。
存量優(yōu)先、增量為輔
《意見》指出，在水污染防治領(lǐng)域，要堅持存量為主原則。水污染防治領(lǐng)域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主。
從事十多年P(guān)PP咨詢服務(wù)的濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，《意見》中以“存量為主”的原則，目的在于將現(xiàn)有的水污染防治項目進行改造。“這部分項目主要集中在城市處理設(shè)施方面。但倘若將市政污水處理設(shè)施作為存量項目的主體，又涉及到住建部門的管轄事務(wù)。因此下一步如何做好部委間銜接，也是應(yīng)該考慮的問題。”張燎如是說。
“存量項目相對于新增項目來說，做起PPP來，往往需要破除一些原有的利益格局，進行利益重新調(diào)整，因而難度較大。而新增項目PPP需求更旺盛更直接，既沒有利益壁壘問題，同時也可以解決所需資金問題。”張燎表示。
未來仍需要政府“兜底”
《意見》明確要求健全回報機制。綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長薛濤在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時透露，目前這三種回報機制中，政府付費所占比重非常大。“我認(rèn)為，《意見》對于回報機制的闡述，是為了鼓勵企業(yè)去多方位尋求投資回報機制，不能單純依靠政府補貼。比如在河道治理修復(fù)的同時進行濕地商業(yè)開發(fā)等，減輕資金負(fù)擔(dān)。”
“但是也應(yīng)看到，從總金額來看，政府支付仍然占大頭，因為旅游開發(fā)能帶來的經(jīng)濟收益有限。為什么這么說？首先，水污染防治項目有一部分是黑臭水體治理，這些地方往往是存在于已建成城區(qū)的，做旅游開發(fā)不現(xiàn)實。而沒有開發(fā)的新城區(qū)的水體治理，這部分費用往往也在土地開發(fā)費中攤掉了，因此也不需要做旅游開發(fā)。”薛濤表示。
“即便能做旅游開發(fā)，很多地方往往也屬于欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)，民間資本考慮到資本回收的風(fēng)險，往往也會遲疑。”薛濤表示，這部分類型項目所占比例未來應(yīng)該不會超過水污染防治PPP項目的20%。
張燎也表示，由于水污染防治PPP項目環(huán)境外部性效益很強，因此民營資本的自主盈利空間不大，主要還是得依靠政府以購買服務(wù)或缺口補貼形式“兜底”。
中央轉(zhuǎn)移支付資金需真正落地
《意見》提到，在資金支持方面，地方各級財政部門要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實。
“在財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費4種方式中，前三者是屬于中央財政的范疇，主要通過專項轉(zhuǎn)移支付完成，而最后一個則屬于地方政府的事務(wù)。”薛濤表示。
“在這其中，中央財政所能出的資金預(yù)計有幾百億元，但相對于4萬~5萬億元的資金缺口來說，微乎其微。因此剩下的錢需要地方政府自籌，而PPP就是一個途徑。‘水十條’其實也是變相逼地方政府把一部分原來用于大拆大建的資金套出來用于水污染治理。畢竟環(huán)境投資對經(jīng)濟的拉動作用不如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接明顯。”薛濤表示。
對此，張燎也表示，用于水污染防治的中央專項財政轉(zhuǎn)移支付并非一般轉(zhuǎn)移，而是專項資金。在這其中，需要明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，同時也要保證轉(zhuǎn)移的公平性。避免出現(xiàn)“污染不嚴(yán)重、但PPP項目設(shè)計做得很好的地方比污染嚴(yán)重、但PPP項目設(shè)計不佳獲得更多中央專項資金補助”的現(xiàn)象。
另外，中央專項資金也需要做好與PPP項目的銜接工作。“以前專項資金都是在項目建設(shè)初期到位，但PPP本身是按照運營績效付費。那么，這些專項資金作為地方可行性缺口補助的一部分，何時到位合適？這些資金能否作為項目運營付費的資金來源？這都是在未來的操作過程中需要注意的問題。”張燎表示。
需細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)
“水污染防治PPP項目，在實際操作過程中，經(jīng)常面臨的一個問題就是沒有統(tǒng)一合理的績效考核指標(biāo)。PPP項目是按績效付費，但是績效又該如何進行監(jiān)測和考核？PPP項目未來一段時間顯然仍以政府付費為主，那么政府顯然不能像過去建好設(shè)施就付費。肯定是要按照合同是否能完成環(huán)境改善的主要目標(biāo)來進行考評并付費。不同的水污染防治項目，像污水處理、河道修復(fù)、水源地治理等，績效考核標(biāo)準(zhǔn)和方法也會不一樣。如何監(jiān)測考核自然成了難題。”張燎表示。
張燎透露，目前很多水污染防治PPP項目，在績效考核方面都是雙方在簽署協(xié)議過程中達(dá)成。“這其中，考核標(biāo)準(zhǔn)要找第三方機構(gòu)進行設(shè)計，也需要反復(fù)協(xié)商溝通，往往會耗費很大的精力和成本。如果能對不同的水污染防治項目類別進行分類，同時每一類都有一些基本的考核指標(biāo)，那么，在實際操作中必然會提高水污染防治PPP項目設(shè)計和運作的效率和質(zhì)量。”
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