隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)的深入，各地自然要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都存在差異，必然要求環(huán)境治理差別化，以提高環(huán)境治理的高效性和針對(duì)性。環(huán)境分區(qū)治理就是按照環(huán)境要素空間分布特征，根據(jù)具體環(huán)境要素的主導(dǎo)功能的空間分布格局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，將治理目標(biāo)劃分為具有多級(jí)結(jié)構(gòu)的區(qū)域單元，對(duì)具體區(qū)域的自然特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行有針對(duì)性的差別治理，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合治理。
識(shí)別環(huán)境分區(qū)治理目標(biāo)
各地的地理位置、資源環(huán)境狀況、氣候條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)等條件不同，由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題也不同。但是現(xiàn)有的環(huán)境管理體制是勻質(zhì)型的，對(duì)區(qū)域性的環(huán)境特殊問(wèn)題缺乏識(shí)別和針對(duì)性的回應(yīng)。而環(huán)境分區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是因地制宜，針對(duì)特殊問(wèn)題采取針對(duì)性的環(huán)境治理。所以，分區(qū)治理的前提就是建立不同區(qū)域的環(huán)境目標(biāo)識(shí)別機(jī)制，即根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境狀況、環(huán)境承載力、發(fā)展?jié)摿Α㈤_(kāi)發(fā)程度等，綜合考量區(qū)域內(nèi)的自然資源、環(huán)境容量資源以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，識(shí)別不同區(qū)域的環(huán)境功能和環(huán)境治理目標(biāo)，為后續(xù)治理建立科學(xué)的基礎(chǔ)。
以武漢市為例，自2013年編制基本生態(tài)控制線(xiàn)規(guī)劃以來(lái)，實(shí)行環(huán)境分區(qū)管理。根據(jù)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求嚴(yán)格程度的不同，采用“三線(xiàn)法”將武漢劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)（紅線(xiàn)區(qū)）、控制性保護(hù)利用區(qū)（黃線(xiàn)區(qū)）、引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)（綠線(xiàn)區(qū)）。根據(jù)武漢各地區(qū)生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，劃分為3類(lèi)9個(gè)生態(tài)功能區(qū)。同時(shí)，突出武漢市的生態(tài)中心地位，建成“一軸、兩翼，九區(qū)、十八脈、三十六湖庫(kù)，生態(tài)節(jié)點(diǎn)、生態(tài)廊道、生態(tài)綠島的區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)框架”，構(gòu)成一個(gè)如同人體般可自我修復(fù)、內(nèi)在循環(huán)、和諧共存的有機(jī)生態(tài)安全體系。
確定環(huán)境分區(qū)治理內(nèi)容
在科學(xué)識(shí)別環(huán)境治理目標(biāo)后，就要合理確定治理內(nèi)容。環(huán)境分區(qū)治理是綜合性的，在考慮環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其性質(zhì)應(yīng)是促進(jìn)發(fā)展的分區(qū)，不再是傳統(tǒng)的“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”的行政分區(qū)治理，而是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)”的環(huán)境分區(qū)治理，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)度、規(guī)模、方式等都要和該區(qū)域的資源環(huán)境承載力、環(huán)境狀況等自然條件相吻合，摒棄不顧自然條件的“勻質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”的模式。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》指出：“根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，提出分類(lèi)管理的環(huán)境保護(hù)政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)要實(shí)行更嚴(yán)格的污染物排放和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，大幅度減少污染排放；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開(kāi)發(fā)區(qū)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要依法嚴(yán)格保護(hù)。”如武漢市依據(jù)城市總體規(guī)劃，將生態(tài)框架體系分為生態(tài)底線(xiàn)區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，并分級(jí)保護(hù)，防止城市無(wú)序發(fā)展，守住城市生態(tài)安全的底線(xiàn)。山體、湖泊、飲用水源地等生態(tài)核心元素，都受永久保護(hù)，劃入生態(tài)底線(xiàn)區(qū)，受到最為嚴(yán)格的保護(hù)。
建立環(huán)境分區(qū)治理考核目標(biāo)
要實(shí)現(xiàn)上述分區(qū)治理目標(biāo)，必須建立有別于傳統(tǒng)模式的考核目標(biāo)。環(huán)境分區(qū)治理是在確定區(qū)域主體發(fā)展功能的前提下針對(duì)區(qū)域具體環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r做出具體的環(huán)境應(yīng)對(duì)措施。這種分區(qū)是建立在生態(tài)資源與環(huán)境保護(hù)利益基礎(chǔ)之上的，能協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，由此帶來(lái)不同主體功能區(qū)的地方政府職能不同。發(fā)展不再是政府的唯一職能，而是按不同主體功能區(qū)的職責(zé)來(lái)考核政府政績(jī)，不再惟GDP是從。
這種考核一要體現(xiàn)綠色考核的理念，二要體現(xiàn)差別考核的理念。綠色考核就是將生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)績(jī)效納入政府考核體系，并成為“一票否決”的約束性條件。差別考核就是按照環(huán)境分區(qū)的不同定位考核地方政府。換言之，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)直接考核生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)則通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、提高資源利用率等方式促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。政績(jī)考核的差異性對(duì)環(huán)境分區(qū)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有激勵(lì)性和導(dǎo)向性。
協(xié)調(diào)環(huán)境分區(qū)治理利益沖突
隨著社會(huì)發(fā)展，區(qū)域環(huán)境利益越來(lái)越受到關(guān)注。所有的地區(qū)都有同等的發(fā)展權(quán)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)偏向于生態(tài)發(fā)展，二者在未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中的聯(lián)系越來(lái)越緊密。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境和足夠的環(huán)境容量，而生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)需要有充沛的資金支持。發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)這兩種功能對(duì)社會(huì)發(fā)展都是不可或缺的，沒(méi)有高下之分，但對(duì)各區(qū)域利益而言卻是大相徑庭。如果對(duì)此沖突不加協(xié)調(diào)，將會(huì)造成巨大的社會(huì)不公，最終帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重惡化。
環(huán)境分區(qū)治理必須明確環(huán)境收益的公平享有和環(huán)境成本的合理負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，這既是應(yīng)有的規(guī)范性關(guān)懷，也是制度的重要組成部分。主要承擔(dān)生態(tài)發(fā)展功能的區(qū)域的建設(shè)成本以及由此喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本必須由國(guó)家和受益區(qū)域承擔(dān)或分擔(dān)，必須通過(guò)立法明確區(qū)域環(huán)境利益的存在，通過(guò)法律機(jī)制給予利益衡平和生態(tài)補(bǔ)償，并保障其實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境利益的確認(rèn)、分配和保障，協(xié)調(diào)利益沖突，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境利益的增進(jìn)。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償建立在利益衡平的基礎(chǔ)之上，方式因地制宜，有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移補(bǔ)償、差別稅收、綠色融資、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)取?/p>
實(shí)踐證明，環(huán)境分區(qū)治理體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的要素治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域治理，能優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)的自然資源、環(huán)境容量資源以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，合理定位不同區(qū)域的功能和發(fā)展目標(biāo)，提升治理效率，具有內(nèi)在的合理性和制度的優(yōu)越性，必將成為環(huán)境治理的新常態(tài)。
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