2010年6月28日至7月5日，以阿不來提·阿不都熱西提副主席為團長，胡四一常委和王光謙常委為副團長的全國政協(xié)委員視察團赴福建省、吉林省就“加強水資源合理配置與節(jié)約保護”進行了視察。視察團聽取了水利部、福建省、吉林省關于加強水資源合理配置與節(jié)約保護工作情況的匯報，實地視察了福建省泉州市水資源紅黃藍動態(tài)分區(qū)管理試點、莆田市節(jié)水型社會建設、吉林省白山市水資源實時監(jiān)控系統(tǒng)與水源地保護工作。
一、我國水資源配置、節(jié)約和保護總體情況和福建、吉林兩地相關工作開展情況
改革開放以來，針對我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展與資源環(huán)境矛盾日益突出的嚴峻形勢，黨中央、國務院把解決水資源問題擺上重要位置，采取了一系列重大政策措施。相繼頒布實施并修訂完成《水法》、《水污染防治法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)，水資源管理的法律法規(guī)體系基本建立；實施了取水許可、水資源有償使用、水資源論證、水功能區(qū)監(jiān)督管理等管理制度，31個省、自治區(qū)、直轄市全部完成了水功能區(qū)劃；通過強化水資源論證管理，否決了一批不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗水、高污染的建設項目；水資源配置與調(diào)控能力明顯提高，南水北調(diào)東中線工程開工建設；應對突發(fā)性水安全事件的能力明顯提升，成功應對了松花江污染、太湖藍藻爆發(fā)、汶川地震等引發(fā)的供水突發(fā)事件。國家水利部門認真貫徹中央水利工作方針，在水資源合理配置與節(jié)約保護方面強化領導，取得了明顯成效。改革開放30年來，我國經(jīng)濟保持了年均近10％的高增長率，而用水總量實現(xiàn)了微增長；特別是近10年來，部分地區(qū)實現(xiàn)了零增長甚至負增長；在連續(xù)30年保持農(nóng)業(yè)灌溉用水總量零增長的情況下，擴大有效灌溉面積近1.2億畝，糧食產(chǎn)量提高近50%。國家“十一五”規(guī)劃實施以來，萬元工業(yè)增加值用水量下降30％、萬元GDP用水量下降20％，兩項節(jié)能減排指標按年度全部完成。
近年來，福建、吉林兩省根據(jù)水資源條件與經(jīng)濟社會發(fā)展需求，在加強水資源合理配置與節(jié)約保護方面進行了探索，積累了經(jīng)驗。
一是節(jié)水型社會建設取得初步成效。節(jié)水型社會建設是解決我國干旱缺水問題的根本措施。節(jié)水型社會建設的目標是建立健全以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系、水資源優(yōu)化配置和高效利用的工程體系以及自覺節(jié)水的社會行為規(guī)范體系。目前，全國已有100個國家級節(jié)水型社會建設試點和200個省級試點，福建省莆田市以節(jié)水型社會建設試點為契機，加強灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，制定嚴格的企業(yè)用水指標和節(jié)水計劃，提高水的利用效率，實現(xiàn)了全社會用水的零增長。
二是水資源保護力度不斷加大。水資源保護是保障供水安全、水生態(tài)安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的關鍵措施。飲用水源地保護是水資源保護的重點，國家已公布重要城市飲用水水源地名錄，出臺城市飲用水安全保障規(guī)劃和農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃，開展水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復試點。吉林省白山市以生態(tài)立市為發(fā)展理念，以治理小流域為突破口，統(tǒng)籌山、水、林、田、路綜合治理，保護三江源頭生態(tài)，實現(xiàn)了江河治理、水資源開發(fā)利用與保護的可持續(xù)發(fā)展。福建泉州市建立了流域下游對上游的水資源保護補償機制，調(diào)動了上游地區(qū)水資源保護的積極性，實現(xiàn)了上下游、供水區(qū)與受水區(qū)之間水資源保護的良性互動。
三是城鄉(xiāng)水務一體化扎實推進。城鄉(xiāng)一體的水管理體制是發(fā)達國家的成功管水經(jīng)驗和經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，是水資源自然屬性和開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的重要措施。各地為緩解城市水資源供需矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利發(fā)展，探索實行城鄉(xiāng)一體的水管理體制。上海、北京、天津、深圳、大連、成都等城市相繼組建水務局，海南省成立水務廳，全國71%的縣級以上行政區(qū)域?qū)嵭辛顺青l(xiāng)涉水事務一體化管理。吉林省白山市成立水務局，實行城鄉(xiāng)水務一體化管理后，統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)度城市與農(nóng)村、地表與地下、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，提高了供水保障程度和水資源利用效率。 四是水資源管理機制和手段創(chuàng)新。水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)建設是加強水資源管理的重要前提和手段。全國已有15個省區(qū)、28個城市開展水資源管理信息系統(tǒng)試點建設收到明顯的效果。白山市利用體制優(yōu)勢，針對城市水資源特點，以水資源業(yè)務應用為核心，實現(xiàn)了水源、取水、供水、用水、排水全過程的在線監(jiān)控，建立了城市數(shù)字水務平臺，為加強水資源管理，保障城鄉(xiāng)供水安全提供了信息化手段。福建泉州市根據(jù)各縣市不同的水資源開發(fā)利用和保護狀況，劃定紅黃藍分區(qū)對社會公告，并建立與分區(qū)相對應的水資源管理措施。通過嚴格的分區(qū)管理和公眾參與，對水的需求由外部開源轉(zhuǎn)為內(nèi)部挖潛，成為全國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的范例。
二、我國水資源面臨的形勢
在水資源工作取得顯著成績的同時，應該看到我國水資源情勢依然嚴峻。發(fā)達國家200多年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的資源與環(huán)境問題，現(xiàn)階段在我國集中顯現(xiàn)出來。
第一，人多水少，水資源時空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，既是現(xiàn)階段我國的突出水情，也是我國將要長期面臨的基本國情。特別是近20年來，在長期氣候變化和經(jīng)濟高速發(fā)展的雙重作用下，北少南多的水資源格局進一步加劇。去冬今春，云南、貴州、廣西、四川和重慶等西南部分地區(qū)發(fā)生了特大干旱，旱情持續(xù)時間之長、發(fā)生范圍之廣、影響程度之深、造成損失之重，均為西南地區(qū)歷史罕見。水資源短缺問題已經(jīng)嚴重影響了我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第二，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，水體污染日趨嚴重。2008年全國廢污水排放量750億立方米，水功能區(qū)達標率僅為42.9%，部分地區(qū)水污染達到觸目驚心的程度。在我國650多個城市中，有205個城市存在飲用水不安全問題。在農(nóng)村還有2.03億人沒有安全可靠的飲用水，直接影響了人民的身體健康。當前的水環(huán)境與水生態(tài)還不能適應小康社會的要求，應當引起國家的高度重視。
第三，由于爭水和水污染，河流上下游、左右岸區(qū)域性水事矛盾或水安全事件頻發(fā)，影響安定團結(jié)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，對水資源需求將進一步提高，而我國的水問題在短期內(nèi)難以得到根本性解決，水事矛盾長期積累會對社會穩(wěn)定造成嚴重影響，應該引起高度警覺。
第四，我國粗放型經(jīng)濟增長方式造成了高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效益的水資源利用模式，現(xiàn)狀單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為發(fā)達國家的1/2，一般工業(yè)用水重復利用率僅為60％，部分城市管網(wǎng)漏失率高達50％。一些地區(qū)不顧水資源條件，熱衷于上工程上項目，過度開發(fā)水資源，進一步加劇了我國的水資源問題。
第五，水資源管理能力不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。在水量與水質(zhì)、供水與退水、節(jié)水與保護等關鍵環(huán)節(jié)管理職能交叉、關系不順， 妨礙了水資源統(tǒng)一管理。政策法規(guī)、制度體系和技術(shù)標準還不夠完善；水資源監(jiān)控管理基礎設施薄弱，投入機制、激勵機制、參與機制還不夠健全。
三、幾點建議
應對我國嚴峻的水資源形勢，總結(jié)各地的經(jīng)驗，視察團認為國家應更加重視水利工作，特別是把水資源的合理配置與節(jié)約保護作為今后重中之重，并提出如下建議。 （一）把水安全上升為國家戰(zhàn)略
水安全是重大的民生問題，關系人民群眾生產(chǎn)生活、經(jīng)濟社會發(fā)展和國家民族興亡。當前我國面臨突出的防洪、供水、水生態(tài)等水安全問題，已成為我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的重要制約因素。建議將水安全上升為國家戰(zhàn)略，一是在水利十二五規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃的基礎上，制定未來40年的國家水安全戰(zhàn)略。二是在制定國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，制定各項政策時，把水安全擺到和能源安全、糧食安全同等重要的位置，三是制定不同發(fā)展階段的水安全目標和政策措施。把節(jié)約用水和保護水資源提升到基本國策的高度。
（二）實行最嚴格的水資源管理制度
從我國的基本水情出發(fā)，為應對嚴峻的水資源形勢，必須實行最嚴格的水資源管理制度。建議國家盡快出臺實行最嚴格水資源管理制度的決定和考核辦法，盡快制定最嚴格水資源管理制度的實施方案，劃定水資源開發(fā)利用總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。通過有效的責任追究與問責機制，將水資源管理的責任落實到各級政府。將水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護的主要控制性指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和年度考核體系，對地方政府實行問責制。
（三）加大水利投入
西南地區(qū)去冬今春的嚴重干旱和近期南方地區(qū)遭受的嚴重洪澇災害，表明我國的水利基礎設施建設還不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展對水安全保障的要求。主要原因在于水利投入不足，欠賬太多。相比工程建設投入，水資源管理工作更缺乏穩(wěn)定投資來源，基礎設施薄弱。長期以來，水利建設投入不足而且不穩(wěn)定，是一種“大災以后大干，小災以后小干，風調(diào)雨順不干”的“危機推動”投資模式。為實現(xiàn)國家水安全戰(zhàn)略，必須建立長期穩(wěn)定的水利投入機制。建議參照教育的投入保障機制，確定財政收入的一定比例用于水利建設與水資源管理，確保水利投入與經(jīng)濟社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)。
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當前我國水資源管理法律法規(guī)尚不完善，資源管理與環(huán)境管理不銜接，已經(jīng)出臺的水法與水污染防治法自成體系，部分條文存在沖突。建議改變部門立法的現(xiàn)狀，建立完善以水法為母法的水資源法律法規(guī)體系，盡快出臺節(jié)約用水和水資源保護的法律法規(guī)，對重大規(guī)劃加強水資源論證。同時要強化監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)行已有的涉水法規(guī)，規(guī)范行政行為，做到有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究。
（五）理順水資源管理體制和機制
水資源管理體制不順、機制不活，是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要制約因素。建議進一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，明確界定流域機構(gòu)與地方水行政管理部門在水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護中的職責。繼續(xù)推進城鄉(xiāng)水務一體化，建立政府主導、多部門參與的水資源工作協(xié)調(diào)機制，做好水資源保護與水污染防治的銜接，盡快建立和實施水資源保護補償機制、水資源管理公眾參與機制和水資源主要指標的剛性約束機制。
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