浙江省水系發(fā)達(dá)，境內(nèi)主要有錢塘江、曹娥江、甬江等八大水系及京杭大運(yùn)河。此外，還有杭嘉湖、姚慈等五大平原河網(wǎng)，基本上都屬于省內(nèi)跨界水系。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會不斷進(jìn)步，跨界水污染問題日益突出。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年納入浙江省省級考核的142個(gè)跨界斷面中，近半數(shù)未達(dá)到水質(zhì)功能要求，V類和劣V類水質(zhì)占31%。從設(shè)區(qū)市交接斷面考核情況看，紹興市11個(gè)交接斷面達(dá)標(biāo)率為27.3%，嘉興市26個(gè)交接斷面達(dá)標(biāo)率只有7.7%，主要超標(biāo)因子為氨氮、總磷、5日生化需氧量等。
近年來，跨界污染糾紛屢有發(fā)生，群眾上訪投訴水污染事件不斷增多。2009年以來，浙江省、市人大兩級接訪已逾百件，跨界污染成為影響公眾健康和社會穩(wěn)定的負(fù)面因素。因此，跨界水環(huán)境治理問題已成為浙江水環(huán)境治理工作的突出任務(wù)，需要進(jìn)一步重視。
引發(fā)跨界水污染的主要因素
環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。一是環(huán)境工程建設(shè)涉及發(fā)改委、環(huán)保、國土、水務(wù)、建設(shè)等多個(gè)部門，需要多個(gè)部門審批，程序復(fù)雜繁瑣，需要花費(fèi)大量時(shí)間。二是選址困難，許多環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)檫x址問題導(dǎo)致工程延誤。三是技術(shù)落后，許多舊的污水處理設(shè)施缺乏脫氮除磷功能。
管理體制機(jī)制不健全。目前的水污染防治主要是以屬地管理為中心的分割管理，容易造成各行政區(qū)污染責(zé)任不清，互相推諉，導(dǎo)致程度不同的跨界水污染。同時(shí)，流域水污染防治涉及多個(gè)部門，在規(guī)劃制定、水質(zhì)監(jiān)測、水量調(diào)配、污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)解處理等問題上，各部門間還未形成良好的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。
重點(diǎn)行業(yè)和農(nóng)村面源污染仍較嚴(yán)重。目前，跨界水污染最主要的超標(biāo)因子是氨氮與總磷，主要是化工、有色金屬、石化、紡織等行業(yè)和農(nóng)村面源污染引發(fā)。尤其是農(nóng)村面源污染，根據(jù)有關(guān)權(quán)威部門測定，其化學(xué)需氧量排放占總量的43.7%、總氮排放占總量的57.2%、總磷排放占總量的67.4%，加上這種污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測、難以量化等特征，治理難度極大。
治理跨界水污染的對策建議
加快推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是進(jìn)一步簡化審批流程，縮短審批時(shí)限，提高環(huán)保審批效率。垃圾填埋場、污水處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期至少2年~3年，一旦工程延誤，環(huán)境危害巨大，江河沿岸地區(qū)的環(huán)境問題將更加嚴(yán)重。因此，應(yīng)建立環(huán)保審批綠色通道，各審批部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，盡力縮短項(xiàng)目審批時(shí)間。二是采取多項(xiàng)措施破解選址困局。項(xiàng)目選址前，加大公眾參與力度，召開項(xiàng)目聽證會，聽取專家、居民的意見。分別從環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的角度，對選址進(jìn)行科學(xué)論證。探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于受損群眾的利益要按照國家政策進(jìn)行合理補(bǔ)償。三是在條件允許的情況下，鼓勵采用新型環(huán)保設(shè)施。目前，農(nóng)村生活垃圾一般按照“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)處理”模式處理。但對于偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用此模式處理生活垃圾既缺乏經(jīng)濟(jì)效益又缺乏環(huán)境效益，應(yīng)允許偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用新型、小型的環(huán)保設(shè)施。四是對原有污水處理設(shè)施進(jìn)行改造，增加脫氮除磷功能。同時(shí)，鼓勵新建污水處理廠將去除水中總氮量作為控制污染的指標(biāo)之一。
強(qiáng)化污染的治理。一是優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。根據(jù)流域所處區(qū)域的生態(tài)敏感性和主體功能區(qū)定位，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴(yán)重的企業(yè)堅(jiān)決予以關(guān)閉。引導(dǎo)流域內(nèi)的污染工業(yè)企業(yè)向下游或重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)行集中生產(chǎn)、集中治污。二是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)控。目前河流交接斷面主要超標(biāo)因子是氨氮，氨氮排放的污染結(jié)構(gòu)性問題突出。化工、有色金屬、石化、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工等行業(yè)氨氮排放量占工業(yè)排放總量的85.9%，因此要對這些行業(yè)重點(diǎn)加以監(jiān)控，完善這些行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格部分行業(yè)的排放限值。要加大監(jiān)管力度，督促企業(yè)完善污水處理設(shè)施，杜絕偷排漏排現(xiàn)象發(fā)生。三是開展農(nóng)村面源污染治理。加強(qiáng)面源監(jiān)測，推廣防控技術(shù)。重點(diǎn)加強(qiáng)面源污染的調(diào)查與監(jiān)測，掌握面源污染現(xiàn)狀、類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，分析其形成機(jī)理、遷移轉(zhuǎn)化的特征及規(guī)律，建立農(nóng)村面源污染預(yù)測預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)新型高效肥料、高效低毒農(nóng)藥、生物防控技術(shù)、畜禽糞污低成本治理技術(shù)等技術(shù)的研究與開發(fā)，大力推廣新型農(nóng)村面源的防控技術(shù)。加強(qiáng)政策引導(dǎo)與調(diào)控。政府要綜合采用多種手段，充分發(fā)揮稅收、財(cái)政獎勵等經(jīng)濟(jì)手段作用。比如，對采用環(huán)保新技術(shù)、新產(chǎn)品的農(nóng)民進(jìn)行財(cái)政獎勵，對進(jìn)行農(nóng)村廢棄物資源化利用的進(jìn)行扶持，對使用農(nóng)業(yè)化肥嚴(yán)重超標(biāo)的進(jìn)行總量控制，限制銷售。
構(gòu)建水環(huán)境協(xié)調(diào)治理機(jī)制。一是建立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會議制度。由浙江省生態(tài)辦或省環(huán)保廳牽頭，建立流域內(nèi)各市、縣級及其他利益相關(guān)方參與的流域水環(huán)境治理聯(lián)席會議制度。厘清各部門、流域內(nèi)各行政區(qū)在水污染防治方面的職責(zé)，統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)和水污染防治工作。通過定期召開會議，對流域水環(huán)境治理中的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。可在浙江省生態(tài)辦或環(huán)保廳設(shè)立聯(lián)絡(luò)小組，處理跨界糾紛。二是建立信息共享機(jī)制。建立流域水環(huán)境治理共享信息庫，通過此電子平臺發(fā)布各方關(guān)于水資源消費(fèi)、監(jiān)測監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與分析結(jié)果、流域保護(hù)治理等方面的信息，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方信息共享。三是建立流域間政府互訪制度。為加強(qiáng)地方政府間互信，增強(qiáng)彼此間協(xié)作，可建立流域間尤其是糾紛易發(fā)地區(qū)政府間的互訪制度。四是舉辦流域水環(huán)境治理論壇。水環(huán)境跨界糾紛常引發(fā)跨界區(qū)域民眾之間的沖突，公眾參與對于糾紛的有效解決至關(guān)重要。可定期舉辦流域水環(huán)境論壇，構(gòu)建水環(huán)境跨界治理的公共空間，讓公眾了解信息，參與管理，表達(dá)訴求。五是完善跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu)，探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)建立上游對下游超標(biāo)排污或引發(fā)環(huán)境事故的責(zé)任機(jī)制。
進(jìn)一步完善激勵機(jī)制。2009年7月，《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理考核辦法》(試行)出臺，明確了考核指標(biāo)，將考核結(jié)果確定為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、轉(zhuǎn)移支付測算等方面的重要依據(jù)。考核每年進(jìn)行一次，考核對象為設(shè)區(qū)市、設(shè)區(qū)市本級、縣(市)行政區(qū)，考核結(jié)果主要體現(xiàn)水質(zhì)變化情況。《辦法》的出臺對浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面的水環(huán)境保護(hù)工作帶來了積極的影響，但作為一項(xiàng)激勵制度，還存在一定的問題。比如，《辦法》測量的主要指標(biāo)體現(xiàn)的是水質(zhì)情況及與上年的指標(biāo)對比以及出境水質(zhì)與入境水質(zhì)的對比，但是不同地區(qū)由于客觀環(huán)境的不同，改善水質(zhì)指標(biāo)付出的代價(jià)是不同的。要取得相同的效果，有些地區(qū)代價(jià)小，更易達(dá)成，有些地區(qū)代價(jià)大，更難達(dá)到。要進(jìn)一步完善激勵制度，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)除水質(zhì)絕對指標(biāo)外，還應(yīng)綜合考慮不同區(qū)域水文環(huán)境基本情況、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口密度等客觀因素，以保證激勵的公平和公正。
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