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管水量的不管水質，管水質的不管供水，管治污的不管污水利用——長期以來，在水資源的管理和利用中的“九龍治水”，造成了水資源的浪費與污染。
近年來，我國多個城市通過建立水務局，推動了涉水事務一體化管理，即對水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護實行全方位、全過程的統(tǒng)一管理。
從“九龍治水”到“一龍治水”，水務一體化改革能否起到增強供水能力、節(jié)約水資源的作用？改革的風險在哪里，應當如何推進？
如何破除多頭治水
同遭暴雨，不同城市，兩種結果。
2011年夏季，全國多個城市遭遇暴雨，道路積水、地鐵故障、擁堵不堪，市民生活遭受嚴重影響。
同期，江蘇省徐州市也遭到暴雨侵襲。6月23日這天，每小時降雨量超過50毫米，達到短時暴雨級別。曾經(jīng)也是“逢雨必澇”的徐州，這次卻沒有出現(xiàn)大面積積水的現(xiàn)象，一些路段的短時存水也在雨后不久就消退了。
在暴雨的天氣預報發(fā)布后，水務局立即組織調(diào)度，提前布置開閘，降低市區(qū)故黃河、奎河等主要河道水位；及時打開市區(qū)各主要路段排水井箅，全力下泄雨水；并派專人值守路邊排水的窨井蓋，所有水務工作人員到崗到位，暴雨來臨時已經(jīng)做好全部準備工作。
在徐州水務局局長馮正剛看來，“這正充分體現(xiàn)出水務一體化的優(yōu)勢”。
即便知道要下暴雨，作上述應急準備也需要協(xié)調(diào)三四個職能部門，等到下雨積水時，協(xié)調(diào)工作可能還沒完成,“現(xiàn)在所有相關部門都已經(jīng)歸入水務局，一體化改革最明顯的優(yōu)勢就是大大提高了行政效率。”馮正剛說。
2010年8月，徐州水務局正式成立，將原本分屬于建設、環(huán)保、國土、水利等多個部門的涉水事務全部歸入水務局，實現(xiàn)了對涉水事務的統(tǒng)一管理。
“改革以后，最明顯的感受就是機制順了，事情好辦了，水務工作多年的欠賬，如今也都可以補上了。”徐州水務局水資源處處長韓剛表示。
住房城鄉(xiāng)建設部政策研究中心有關專家指出，長期以來，我國實行的水資源管理體制是分部門管理，即水源工程由水利部門管理，供水與排水由城建部門管理，污水處理由環(huán)保部門管理，以致管水量的不管水質，管水質的不管供水，管治污的不管污水利用。這就造成了我國目前水資源的浪費與污染。實行水務一體化，對區(qū)域的防洪、除澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等統(tǒng)一管理，才能保證水資源的可持續(xù)利用。
暴雨應急只是一個縮影，改革以來，徐州市的供水和污水處理等水務設施建設得到了迅速發(fā)展。通過實施城市安全供水工程，徐州市興建加壓泵站，疏通管網(wǎng)瓶頸，提標改造地表水廠，城區(qū)日供水能力比原來提高10萬噸，城市高層住戶用水問題得到有效解決，群眾投訴率下降47%。
如何化解投資困局
近兩年，各地紛紛上調(diào)自來水價格，引發(fā)了人們的關注。經(jīng)過這一輪漲價，人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾年的市政公用行業(yè)市場化改革，原來印象中屬于政府部門的自來水廠，不少已經(jīng)完全變成了市場化的企業(yè)，甚至有很多已被外資企業(yè)占據(jù)。
水務市場化改革給“半死不活”的水務行業(yè)帶來了活力，但改革過程中也出現(xiàn)了“一賣了之”、“價高者得”的不良傾向。加之近年來公共財政對城市供水管網(wǎng)等基礎設施投入嚴重不足，水務企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只能通過不斷上調(diào)水價來彌補，最終由普通居民埋單。
投融資機制不完善也是困擾水務一體化改革的重要難題。目前，全國已經(jīng)有200多個市縣不同程度進行了水務一體化改革，但不少地方一體化后出現(xiàn)融資困局，政府投資主體缺位問題日益明顯，新的投資渠道又沒有建立起來，水務市場多元化、多渠道的投資格局并沒有隨一體化改革而形成。
正是預見到這一難題，徐州市在一體化改革同時，組建了投融資平臺“新水國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司”。“城市水務是政府提供的公共服務，政府應該作為投資主體。水務一體化也需要資金和技術作為后盾，而目前國內(nèi)的水務投資機制還滯后于一體化改革的發(fā)展，因此我們堅持把融資平臺作為一體化改革的一部分，納入水務局下屬企業(yè)。”馮正剛表示。
據(jù)新水公司總經(jīng)理王智輝介紹，徐州市將現(xiàn)有的存量資產(chǎn)打包，進行銀行融資。由于財產(chǎn)穩(wěn)定性好，水務項目符合國家政策導向，貸款給公用事業(yè)銀行也能得到穩(wěn)定的回報，目前為止融資形勢良好。融資平臺成立以來，累計融資已經(jīng)達到3.3億元，同時，還有一些項目在洽談中。
多渠道的融資，改善了政府公共財政投入不足的情況。“以前投入水務行業(yè)的，一年不超過2000萬元，2010年達到5.37億元，2012年投資將達到8.5億元。”王智輝說。
“實踐經(jīng)驗表明，水務一體化的發(fā)展必須走市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化及社會化的道路。”住建部專家指出，政府應積極創(chuàng)造條件，在保證有效監(jiān)管的同時，拓寬投融資渠道，鼓勵和吸引社會資本參與城市水務行業(yè)的改革，滿足城市發(fā)展對水務行業(yè)的需求。
如何定位政府角色
徐州水務局一體化改革一年多來，取得了顯著成效。盡管如此，在看似“順風順水”的過程中，參與其中的工作人員還是感受到上下級體制銜接不順暢、規(guī)模效應和經(jīng)濟效應無法充分發(fā)揮等問題。
“水務局作為政府部門，如何在充分發(fā)揮市場功能的同時，做到管理到位而不越位，避免一體化后出現(xiàn)壟斷和其他弊端，都是重要的問題，也是風險。”馮正剛表示。
住房和城鄉(xiāng)建設部政策法規(guī)司副司長徐宗威表示，在后“水務一體化”時代，政府應該進一步強化監(jiān)管職責，監(jiān)管好各水務企業(yè)，充分發(fā)揮規(guī)模效應和經(jīng)濟效益。
同時，應建立健全與一體化改革相適應的管理體制，進一步確立“政府主導、市場主體”的模式。此外，政府公共財政對城市管網(wǎng)等基礎設施投入的力度還要不斷加強。
水務一體化，不僅僅是國有資產(chǎn)和相關機構的簡單重組，其運作過程與傳統(tǒng)模式完全不同，對政府來說是一種挑戰(zhàn)。有專家建議，政府可以聘請專業(yè)的咨詢機構作為顧問，幫助政府在對水務行業(yè)擁有監(jiān)管和控制力的前提下，打造良好的水務市場環(huán)境，使政府在科學運作的基礎上做好監(jiān)管和調(diào)控工作，通過看得見與看不見的手共同促進水務事業(yè)的健康發(fā)展。
“水務改革的關鍵是要實事求是。”徐宗威指出，一體化改革并不一定是唯一的途徑。只要能實現(xiàn)節(jié)約用水、合理用水，都是可行的，都應該鼓勵探索和嘗試。“整個公用事業(yè)下一步的改革方向，首先應進一步明確政府和市場的角色。同時要明確并強化政府監(jiān)管責任，設立嚴格的市場準入與退出制度，加強對市場秩序的維護。”
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