一紙審計(jì)報(bào)告，將水資源費(fèi)征管問(wèn)題推入公眾視野。
日前，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》(以下簡(jiǎn)稱“ 36號(hào)審計(jì)公告”)，其中稱，黃河沿岸6省區(qū)的256家企事業(yè)單位在2年內(nèi)欠繳水資源費(fèi)2.16億元。
中國(guó)水科院一位不愿具名的專家表示，一方面是水利建設(shè)資金缺口巨大，要從地方土地出讓金中提取，另一方面卻是水資源費(fèi)征管和利用漏洞和問(wèn)題很多。黃河流經(jīng)的9個(gè)省區(qū)當(dāng)中，僅6個(gè)省區(qū)就查出欠繳這么多水資源費(fèi)的問(wèn)題，如果加上長(zhǎng)江等其他流域，全國(guó)水資源費(fèi)欠繳規(guī)模驚人。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水資源費(fèi)是由“水法”規(guī)定的對(duì)直接使用水資源者收取的費(fèi)用，但目前這項(xiàng)收費(fèi)的征管仍存在很多不規(guī)范，欠征欠繳水資源費(fèi)成了普遍和長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，而水資源費(fèi)的使用，亦違背“主要用于水利建設(shè)”的初衷，近半水資源費(fèi)用途是用于行政經(jīng)費(fèi)的。
征管混亂
“36號(hào)審計(jì)公告”中指出，甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、河南、山東6個(gè)省區(qū)的4個(gè)省級(jí)、10個(gè)市級(jí)和20個(gè)縣級(jí)水利、環(huán)保、建設(shè)等主管部門或自來(lái)水公司等代征單位共欠征水資源費(fèi)2.16億元;以上6個(gè)省區(qū)的256家企事業(yè)單位欠繳水資源費(fèi)2.16億元。
審計(jì)署一位不愿具名的內(nèi)部人士稱，他們只審核賬目上的數(shù)據(jù)，未征繳的部分是由于沒有這部分賬目才被披露，至于這些部分賬目是已經(jīng)征繳而相關(guān)票據(jù)遺失，還是確實(shí)沒有征繳，他們無(wú)從得知。
黃河水利委員會(huì)宣傳部有關(guān)人士對(duì)本報(bào)表示，水資源費(fèi)的征繳問(wèn)題不在黃委會(huì)的職責(zé)范圍，水資源費(fèi)的收取和使用均不走黃委會(huì)的賬。
而“36號(hào)審計(jì)公告”涉及的陜西和寧夏兩省區(qū)的水利廳有關(guān)人員，均在電話中對(duì)本報(bào)記者表示，水資源費(fèi)與黃委無(wú)關(guān)，都是各省獨(dú)立制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并征收，收取后用于地方水利建設(shè)。
這一點(diǎn)與《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的表述不盡一致。
上述“條例”關(guān)于水資源費(fèi)征收的部分內(nèi)容顯示：水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門、水行政主管部門制定。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、水行政主管部門制定。
河南省水利廳水政處一位人士表示，水資源費(fèi)由地方水利廳收取，但必須上繳地方國(guó)庫(kù)，歸入地方財(cái)政，用的時(shí)候由地方財(cái)政廳撥給，水資源費(fèi)的收取使用采用的是“收支兩條線”的方法。
而河南水利廳水政處的一位李姓副處長(zhǎng)則稱，水資源費(fèi)征收的范圍比較龐雜，而征收的隊(duì)伍相對(duì)薄弱，而水資源費(fèi)又不像稅收那樣完善和具有強(qiáng)制性，因此往往會(huì)有一些單位成了繳費(fèi)的“漏網(wǎng)之魚。”
中國(guó)水科院水資源所教授蔣云鐘表示，收繳的水資源費(fèi)中的10%必須上繳給中央國(guó)庫(kù)，由中央統(tǒng)籌，但實(shí)際執(zhí)行情況則不容樂觀，“很多地方，很多時(shí)候不一定足額上繳。”
而對(duì)于地方征繳水資源費(fèi)情況，蔣云鐘則稱，目前取水單位太過(guò)凌亂，水利部門沒有一個(gè)嚴(yán)格完整的征收網(wǎng)絡(luò)，因此征收情況比較混亂，“欠征欠繳”屬于一個(gè)比較普遍和長(zhǎng)期的現(xiàn)象。
河海大學(xué)水利水電學(xué)院副院長(zhǎng)方國(guó)華曾對(duì)全國(guó)的水資源費(fèi)征繳和使用情況做過(guò)一個(gè)全面的統(tǒng)計(jì)和分析。方國(guó)華表示，水資源征收的標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大，從每平方米幾分錢(農(nóng)業(yè)用水)和幾十塊錢(城市的洗車業(yè)和洗浴業(yè))，但也有一個(gè)一般的規(guī)律，即地下水高于地表水、超采區(qū)地下水高于非超采區(qū)地下水，工業(yè)用水高于生活用水。
除了因水資源用途不同而導(dǎo)致征收標(biāo)準(zhǔn)差異之外，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也是一個(gè)重要因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如天津、北京的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和每年的費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于寧夏、青海得西部貧困地區(qū)。
方國(guó)華所做的統(tǒng)計(jì)最新數(shù)據(jù)截止到2005年，那一年全國(guó)共征收水資源費(fèi)46.48億元，其中征收額最大的是北京，為10.22億元，征收額最小的是青海，為238.6萬(wàn)元。
“最新的數(shù)據(jù)目前還沒有收集全，從1998年到2005年的數(shù)據(jù)來(lái)看，水資源費(fèi)的增長(zhǎng)幅度為26.97%，按此推算，這兩年的水資源費(fèi)總額大約在200多億，未來(lái)如果征收標(biāo)準(zhǔn)再提高，范圍再擴(kuò)大的話，有望能達(dá)到300億左右。”方國(guó)華如是說(shuō)。
收費(fèi)近半用于行政開支
“水法”規(guī)定，水資源費(fèi)應(yīng)按“取之于水和用之于水”原則，納入地方財(cái)政，作為開發(fā)水資源和水管理的專項(xiàng)資金。
擔(dān)任多個(gè)城市水務(wù)改制顧問(wèn)的北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，據(jù)他了解大多數(shù)城市的水資源費(fèi)主要用于彌補(bǔ)水務(wù)部門和自來(lái)水公司、城市管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的開支。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998至2005年我國(guó)共征收水資源費(fèi)170.53億元，共支出水資源費(fèi)109.28億元，水資源費(fèi)支出占總收的64.08% 。
從水資源費(fèi)的用途來(lái)看，目前水資源費(fèi)的顯性用途主要是在水資源管理的基礎(chǔ)工作以及人員工資上，這兩項(xiàng)開支分別占14.07%和13.02%，如果加上管理費(fèi)用等成本，行政管理性費(fèi)用在水資源費(fèi)使用用途當(dāng)中占比近一半。
方國(guó)華表示，近年來(lái)水資源費(fèi)的使用途徑與往年相比，因無(wú)多大改變，而由于水利部門增加的一些編制和近年來(lái)物價(jià)水平的提高，用于行政開支的比例可能有所上升。
例如，甘肅省榆中縣水政水資源辦公室等6個(gè)單位擠占挪用專項(xiàng)資金384萬(wàn)元，用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)等。
金永祥說(shuō)，很多地方政府由于財(cái)政緊張，原本就捉襟見肘的水資源費(fèi)被挪作他用，這種現(xiàn)象也很突出。而水資源費(fèi)之所以被大量用于開工資等行政性開支，或源于水利部門水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)緊缺。
在2011年的中央“一號(hào)文件”未出臺(tái)之前，水利部門水利建設(shè)的自有資金主要來(lái)源有二：一是水利建設(shè)基金，二是水資源費(fèi)。以2010為例，當(dāng)年的水利建設(shè)基金約為180億左右，水資源費(fèi)則在200億左右。而當(dāng)年的水利建設(shè)總投資約為2000億，這中間的巨大差額主要靠中央財(cái)政填補(bǔ)。
此外，水利部部長(zhǎng)陳雷在今年“兩會(huì)”時(shí)候表示，“十二五”期間每年的投資將會(huì)在4000億元左右。
雖然“一號(hào)文件”中規(guī)定土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，但具體的計(jì)提和使用辦法直到今年7月份才由財(cái)政部頒布，按財(cái)政部門的規(guī)定，這筆資金是按季度計(jì)提，也就是說(shuō)，2011年10月初，水利部門才能從財(cái)政部門那兒拿到這筆錢，而且能拿到多少，還是個(gè)疑問(wèn)。
湖南水利廳規(guī)計(jì)處處長(zhǎng)葛國(guó)華對(duì)記者表示，水利部門一些機(jī)構(gòu)很多是吃飯財(cái)政，例如久治不愈的水利設(shè)施管護(hù)問(wèn)題，很大原因在于經(jīng)費(fèi)不足，“成立一個(gè)管護(hù)的機(jī)構(gòu)，而撥給它的錢僅僅只夠開這些人員的工資，沒有錢，管護(hù)的工作如何去做?”
水資源費(fèi)按規(guī)定只能用于水資源的勘察、配置、檢測(cè)、節(jié)約、保護(hù)等工作上，但方國(guó)華表示，部分地區(qū)水資源費(fèi)比較少，導(dǎo)致上述這些工作無(wú)法有效開展，而這征管人員不足，工作無(wú)法鋪開，導(dǎo)致一些單位和地方的水資源費(fèi)收不上來(lái)，這就導(dǎo)致了惡性循環(huán)。
“部分省市的水資源費(fèi)征收管理辦法過(guò)于陳舊，不論是征收辦法，還是征收機(jī)制，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和水資源使用的現(xiàn)狀。”方國(guó)華稱。
前黃河水利委員會(huì)水政水資源局法規(guī)處處長(zhǎng)董黎光稱，水資源費(fèi)作為費(fèi)用，理論上是以付出的勞動(dòng)或提供服務(wù)的成本作為收取的依據(jù)。但目前對(duì)水資源費(fèi)的性質(zhì)定位沒有統(tǒng)一的解釋，也使水資源費(fèi)的內(nèi)涵模糊不清：但究竟哪些應(yīng)該由水資源費(fèi)彌補(bǔ)，或多大比例應(yīng)該由水資源費(fèi)彌補(bǔ)等，至今沒有在理論上和法律上給予明確而清晰的界定。
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